Il fatto che il termine “burocrazia” appaia per la prima volta nel lessico del tardo Settecento ha suggerito la logica connessione tra la genesi d’un organico sistema d’amministrazione statale e lo sviluppo generale economico e demografico che caratterizza i decenni centrali del secolo. C. Capra, del cui saggio (Il funzionario) ci avvaliamo per addentrarci al meglio nella questione, afferma invece che la burocrazia, lungi dal rappresentare un’altra faccia del processo di razionalizzazione collegato al capitalismo, ha in realtà origini storiche remote, ed ha avuto le prime manifestazioni importanti negli apparati cancellereschi delle città-stato italiane del Rinascimento.
Rimane, comunque, indubitabile il fatto che, nel secolo dei Lumi, con l’avanzare dell’ideologia del “bene pubblico”, poi nell’età della Rivoluzione francese, i modi del sentire e dell’agire burocratico si siano definitivamente affermati nei tratti che ancora li caratterizzano. Tradizionalmente, per burocrazia si intende l’organizzazione di persone e risorse destinate alla realizzazione di un fine collettivo secondo criteri di razionalità, imparzialità e impersonalità. Il termine, nello specifico, rivela una forma di esercizio del potere che si struttura intorno a regole impersonali ed astratte, procedimenti, ruoli definiti.
Seguendo l’opera di Capra, stando ai lessicografi, i termini “funzionari” e “burocrazia” fecero la loro prima comparsa in Francia nel tardo Settecento, coniati il primo da Turgot (economista, filosofo e politico francese, ministro delle Finanze di Luigi XVI), il secondo da Vincent de Gournay (economista francese, considerato tra i fondatori del sistema fisiocratico). I vocaboli in uso nell’Europa d’Ancien Régime facevano riferimento all’ufficio inteso come esercizio di poteri conferiti dal sovrano, oppure al servizio prestato allo stesso. Il fatto che i neologismi sopra menzionati cominciassero a circolare dopo il 1780 potrebbe far pensare che solo allora, o poco prima comunque, si fossero presentati con sufficiente evidenza i fenomeni cui essi si riferivano e indurci quindi a postulare una rivoluzione burocratica o una rivoluzione amministrativa parallela e concatenata alle molte altre (demografica, agricola, industriale, politica) che gli studiosi sono usi collocare in quel torno di tempo.
La rapida crescita dell’amministrazione statale e la sua trasformazione in una burocrazia riconoscibilmente moderna fu strettamente legata all’esplosione demografica, alla conseguente urbanizzazione e allo sviluppo economico e sociale. Secondo Weber (celebre sociologo tedesco), l’avvento di una burocrazia moderna non è altro che un’altra faccia del processo di razionalizzazione collegata al capitalismo: “Come il capitalismo nel suo attuale stadio di sviluppo richiede la burocrazia – sebbene l’uno e l’altra siano sorti da radici storiche differenti – così esso è anche la base economica più razionale, in quanto pone a disposizione di questa, per via fiscale, i mezzi finanziari necessari”. L’inciso weberiano, in realtà apre la via a una diversa cronologia del fenomeno burocratico, una cronologia che oltretutto non dovrebbe limitarsi al contesto europeo: in Cina gli esami di concorso per il reclutamento dei funzionari, che da noi hanno appena due secoli di vita, furono introdotti circa 1400 anni fa. Per latro verso, se si guarda ai sistemi amministrativi esistenti in Europa alla fine del Settecento, sarà difficile trovarvi più che una presenza parziale o embrionale dei caratteri che compongono l’idealtipico ritratto weberiano dei componenti il moderno apparato amministrativo burocratico.
L’assunto su cui poggia la trattazione che segue è che non la transizione al capitalismo, ma il rafforzamento delle esigenze militari e fiscali degli Stati, la tendenza verso un sempre maggiore controllo del territorio e verso una maggiore disciplina sociale, l’evoluzione dei criteri di legittimazione del potere costituiscono il quadro appropriato per una considerazione storica della burocrazia e del funzionario, almeno nello spazio europeo (cui dobbiamo limitarci per ragioni di opportunità e di competenza). Siamo dunque di fronte a un processo non rapido e lineare, ma lento e accidentato, che conosce accelerazioni e rotture, ma anche fasi di ristagno e sedimentazione, e che non comporta necessari parallelismi tra le esperienze dei vari paesi. Così, se taluni tratti del sentire e dell’agire burocratico sono già presenti nei funzionari che servono i principi o le città-stato italiane del Rinascimento, altri si sviluppano nell’ambito delle grandi monarchie assolute, quando l’amministrazione regia divenne simile ad una struttura amministrativa centralizzata, basata su uffici, regolamenti e procedure stabili, condivise, generalmente rispettate, altri ancora dovranno attendere tuttavia il grande spartiacque segnato dalla Rivoluzione francese. Indubbiamente, in ogni caso, il secolo dei Lumi rappresenta una tappa significativa in questo lungo e tortuoso cammino: non tanto per la crescita degli apparati statali, quanto per la nascita di un’ideologia del bene pubblico che indusse perfino taluni despoti illuminati a proclamarsi primi servitori dello Stato.
La comparsa di più moderne figure di pubblici indipendenti, come gli ispettori e gli ingegneri del Corpo dei Ponti e Strade in cui alcuni storici francesi vedono la prima vera incarnazione del funzionario, poteva convivere tranquillamente con strutture classiche dell’Ancien Régime come, per restare in Francia, la venalità e la patrimonialità degli uffici, il prevalere delle fedeltà personali sulla concezione impersonale del servizio, l’uso privato di pubblici fondi, ecc.
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